Лекарство для законов

В ней принимали активное участие представители Государственной Думы Ставропольского края во главе с ее председателем Юрием ГОНТАРЕМ, который ответил на вопросы нашего корреспондента.

- Юрий Афанасьевич, что такое мониторинг права и зачем он нужен?

- Любой закон закрепляет нормативный идеал общественного поведения, сконструированный законодателем. Закон будет действовать только тогда, когда он соответствует ожиданиям общества. И, разумеется, при наличии необходимых условий для реализации. В противном случае закон не исполняется, что мы повсеместно наблюдаем в реальной жизни. При этом полученный результат и желаемый резко отличаются. Теоретические конструкции, разработанные без учета закономерностей развития российского общества, приводят к иным, нередко печальным социальным последствиям. Достаточно вспомнить приватизацию начала девяностых.

Проблему неадекватных законодательных решений можно проиллюстрировать на вполне понятном для каждого из нас примере эффективности лекарственных средств. Прежде чем запустить лекарство в производство, производитель серьезно изучает препарат. Проводятся теоретические исследования, организуются эксперименты. И только после этого лекарство запускается в производство и разрешается к использованию. А потом осуществляется авторское сопровождение лекарства, анализируется клиническая практика, выясняются побочные и негативные последствия его применения.

В законодательной же деятельности складывается совершенно иная ситуация. Нередко без какого-либо изучения сильнодействующее лекарство в виде закона запускается в социальный организм без всякой проверки. Это привело к загромождению федерального и краевого законодательства неэффективными нормативными актами.

Для создания нужного людям закона необходимо изучать общественные отношения и эффективность их правового регулирования, анализировать состояние законодательства, разрабатывать мероприятия по устранению негативных факторов, мешающих его реализации. Такая постоянная деятельность и называется мониторингом права.

В последние годы стала очевидной необходимость создания общероссийской системы мониторинга права. С таким предложением участники первой Всероссийской конференции по мониторингу (июнь 2003 года) обратились к президенту РФ, который на встрече с Советом законодателей 9 декабря 2003 года поддержал эту инициативу. Осознание на общегосударственном уровне самой проблемы мониторинга и необходимости ее решения свидетельствует об особой актуальности обсуждаемой темы.

- Центр мониторинга права, созданный на базе Государственной Думы края, способен повлиять на ситуацию?

- Было бы наивным полагать, что сформировать всероссийскую систему мониторинга возможно одномоментно, директивным путем. Сегодня от общетеоретических размышлений мы переходим к вполне конкретным шагам. Образована комиссия Совета законодателей по мониторингу, руководить которой мои коллеги доверили мне. Первоначальные шаги по организации ее работы, а также по созданию «островков» мониторинга уже пройдены.

Общероссийская система мониторинга не может существовать без региональных звеньев или подразделений, которые служили бы основой всей пирамиды мониторинга права в нашей стране. При Государственной Думе края создан первый такой региональный центр, который приступил к работе под руководством доктора юридических наук заслуженного юриста РФ В. Черепанова.

Мы глубоко убеждены: нужно объединить усилия всех субъектов мониторинга. В этих целях 10 февраля 2004 года на рабочем совещании федеральных и краевых государственных органов, органов местного самоуправления и нашей краевой науки мы обсудили назревшие проблемы и определили основные направления совместной работы. Итогом совещания стал Протокол о взаимодействии по организации системы мониторинга в Ставропольском крае, который подписали губернатор и председатель ГДСК, прокурор края, ряд руководителей краевых подразделений федеральных органов власти. Образован совет Ставропольского центра мониторинга права, на который возложена координация взаимодействия органов госвласти и местного самоуправления. На этой основе мы приступили к проведению двух исследований.

Первое – это мониторинг измененного в прошлом году Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этим законом сокращена компетенция субъектов РФ по предметам совместного ведения, многие полномочия изъяты у регионов и переданы федеральному центру. Нам предлагают, например, не заниматься общественной безопасностью, защитой прав и свобод человека и гражданина, особо охраняемой природной территорией – Кавказские Минеральные Воды. Органы государственной власти края не могут оставаться в стороне от этих важных вопросов, федеральные же структуры без краевых властей вряд ли смогут решить их в полном объеме.

Спорные нормы вступают в силу с 1 января 2005 года. Имеется реальная временная возможность произвести мониторинг этого закона, сформулировать конкретные предложения и донести их до высшего руководства страны. Этой работой мы и занимаемся в настоящее время. На конференции Южно-Российской парламентской ассоциации принято решение о проведении исследования во всем Южном федеральном округе.

Второе исследование направлено на мониторинг федерального законодательства, определяющего правовой статус Кавказских Минеральных Вод как особо охраняемой природной территории федерального значения.

- В докладе на конференции по мониторингу именно вопросам КМВ вы уделили особое внимание. Расскажите подробнее об этом.

- Конференция прошла на высоком представительном и качественном уровне. Президиум возглавил председатель Совета Федерации С. Миронов, а в его состав вошли первый заместитель председателя ГД РФ Л. Слиска, Генеральный прокурор России В. Устинов, полномочный представитель президента РФ в Совете Федерации А. Котенков, президент-ректор Российской академии государственной службы при президенте РФ академик В. Егоров. Войти в состав президиума и руководить одной из секций было доверено мне. Считаю это высокой оценкой работы нашего депутатского корпуса по созданию системы краевого законодательства и организации его мониторинга.

В моем докладе обобщены первые итоги мониторинга права в деятельности Совета законодателей, в том числе на Ставрополье, намечены перспективы дальнейшей работы. Действительно, особое внимание на этом форуме мной уделено Кавказским Минеральным Водам. И это не случайно. Федеральный центр самоустранился от управления КМВ, не оказывает необходимой законодательной и финансовой поддержки. Федеральные программы свернуты, правовой статус федерального курорта и специальные правовые режимы не обеспечиваются. Администрация курортного региона под руководством В. Михайленко делает многое для развития курорта, однако ее полномочия ограничены и не позволяют в полной мере управлять этой уникальной территорией.

Власти Ставрополья при высокой дотационности краевого бюджета вынуждены заниматься решением общефедеральных проблем. И если не принять экстренных мер, жемчужина России – Кавказские Минеральные Воды – будут деградировать как общенациональный курорт.

Мне пришлось вступить в острую полемику с полномочным представителем президента РФ в Совете Федерации А. Котенковым, который решил, что я сгущаю краски. Тогда я предложил ему как президенту Федерации парусного спорта России спуститься на сушу и вместе пройти по Кисловодскому лечебному парку и курортному парку города Ессентуки. Собственными глазами посмотреть, во что превращается федеральный курорт. Если это всероссийская здравница, тогда центр, используя средства федерального бюджета и возможности федеральной власти, должен незамедлительно наводить порядок после десятилетнего периода разрушительных реформ и развивать регион как достояние всего российского народа. Если федеральной власти до этого нет дела, возникает иная ситуация. Тогда Ставропольскому краю нужно передать из федерального центра все вопросы, необходимые финансы и все управление КМВ. И тогда мы будем заниматься КМВ, в первую очередь исходя из интересов жителей края. А. Котенков был вынужден согласиться с моими доводами. Меня поддержали в этом и члены Совета Федерации, и руководители региональных парламентов.

15 апреля 2004 года ГДСК проведены депутатские слушания по КМВ, которые мы готовили более шести месяцев. Депутатские слушания явились первым этапом исследования, в рамках которого предполагается не только изучить реальное состояние общественных отношений в курортном регионе и правоприменительную практику в основных сферах жизнедеятельности. Но, что самое главное, разработать концепцию развития этого региона. Мы планируем внести эту концепцию для обсуждения на заседание Совета законодателей. Затем этот документ предполагается от имени Совета законодателей направить президенту страны для рассмотрения и возможного утверждения его указом.