Доколе будем сидеть на трех стульях?

В таком весьма неудобном положении вот уже полтора десятка лет пребывают города-курорты Кавказских Минеральных Вод. И конца этому не видно…

В 1992 году, когда курорты КМВ балансировали на краю пропасти, Президент РФ Борис Ельцин подписал Указ «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации». В его тексте легко проследить аналогию с указами российских императоров, наделивших Кавказские Минеральные Воды статусом лечебной местности государственного значения и учредивших для управления ею дирекцию КМВ. Однако зерно будущего раздрая в указ Б. Ельцина все же попало. «Непосредственное государственное управление этим регионом возложить на администрацию Кавказских Минеральных Вод, руководитель которой назначается Президентом Российской Федерации…», но «…по представлению главы администрации Ставропольского края и является его заместителем».

Хорошо помню, сколь самоуверенно и независимо держал себя первый руководитель администрации КМВ Алексей Кулаковский. И как это бесило представителей краевой администрации. Главы же городов и районов КМВ только опасливо озирались, стараясь угадать, чью сторону им выгоднее занять.

Года через три пошли разговоры, что на Кулаковского нарыли компромат, а прокурор ему чуть ли не уголовное дело шьет. Скорый на расправу «царь Борис» тут же уволил Кулаковского. Впрочем, Алексей Викторович вскоре был реабилитирован, а затем занимал весьма ответственные посты в федеральных структурах. Но очевидно, что этот конфликт обнажил подспудную борьбу федерального центра и региона за влияние на Кавминводах.

Из последующих руководителей администрации КМВ дольше всех продержался на этом посту Виталий Михайленко. Плоть от плоти ставропольской управленческой номенклатуры, он всеми силами старался поладить с краевой властью. Везде и всюду Виталий Иванович подчеркивал, что Кавказские Минеральные Воды – неотъемлемая часть Ставропольского края, вновь и вновь поминал губернатора Александра Черногорова, неизменно ставя его впереди себя. Но и за столь демонстративным единодушием, как потом выяснилось, продолжалась борьба. А как еще объяснить тот факт, что перед решающим голосованием в Государственной Думе некие силы «завернули» подготовленный администрацией КМВ и согласованный во всех инстанциях законопроект о Кавказских Минеральных Водах, который должен был упрочить федеральный статус курортного региона?

В дальнейшем центр власти на КМВ явственно сместился в сторону регионального «стула». Администрации КМВ целенаправленно урезали финансирование, сокращали штаты. А ее функции передавали структурам краевого правительства, объясняя это тем, что администрация КМВ слишком дорого обходится региональному бюджету, а проку от нее маловато.

Последнее, быть может, и справедливо. Но тому есть объективная причина – появление на Кавминводах третьего «стула» – органов местного самоуправления, формально независимых от государственной власти.

Напомним, в сентябре 2003-го Государственная Дума приняла Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Уже через год Ставропольский край первым в стране (наряду с Новосибирской областью) стал внедрять этот закон.

Далеко не все его поддерживали. Даже из муниципальных чиновников. Так, многоопытный глава Минераловодского муниципального района Михаил Чукавин (в прошлом депутат Думы Ставропольского края, заместитель руководителя администрации КМВ) в беседе со мной, корреспондентом «Ставропольской правды», публично заявил: «Я утверждаю: после внедрения в стране 131-го закона, муниципалитетам будет только хуже».

Основной довод М. Чукавина и ряда его коллег состоял в том, что реальной самостоятельности муниципалитеты не получат, поскольку даже у тех, которые могут сами себя содержать, доходы отберут в вышестоящие бюджеты. В 2005 году Михаил Чукавин рассказал: «В прошлом году мы собрали 1 миллиард 300 миллионов налоговых и неналоговых платежей. Из них муниципальному району осталось только 23,9 процента. Муниципалитеты заведомо ставят в унизительное положение, когда они вынуждены с протянутой рукой ждать, даст ли им что-нибудь государственная власть субъекта Федерации».

Спустя три года мэр Кисловодска Виталий Бирюков привел еще более удручающую статистику: «В 2007 году наш город собрал в виде налогов и обязательных платежей 1 миллиард 828 миллионов рублей. Из них в федеральный и краевой бюджеты перечислено 1 миллиард 480 миллионов».

Наконец, в прошлом году несправедливым распределением налогов возмутился нынешний глава Кисловодска Александр Курбатов. Он даже пошел ва-банк: в октябре на выездном заседании шести комитетов Совета Федерации пытался доказать, что городу-курорту, который не имеет права развивать промышленность и в котором 14 процентов земли выпадают из налогооблагаемой базы, поскольку на ней располагаются федеральные объекты, необходимо существенно уменьшить процент отчислений в вышестоящие бюджеты. Но присутствовавший на заседании заместитель министра финансов РФ Алексей Лавров твердо дал понять муниципалам, что им не стоит надеяться на пересмотр процента отчислений. В результате сейчас в бюджете Кисловодска дыр больше, чем в голландском сыре.

Думаю, нам так и не удалось воплотить в жизнь основную идею реформы местного самоуправления начала 2000-х – побудить население России к самоорганизации и самоуправлению, изжить психологию «вот приедет барин…». А после того как отменили всенародные выборы мэров, многие чиновники и рядовые граждане даже стесняются употреблять словосочетание «местное самоуправление». Ибо, как едко заметил известный политик Сергей Митрохин, «местное самоуправление без выборов мэров, это как плавание в бассейне без воды».

Плюсов от третьего «стула» – местного самоуправления – Кавказские Минеральные Воды получили мало, а минусов – предостаточно. Формальное отделение муниципалитетов от органов государственной власти, по сути, парализовало управление Кавказскими Минеральными Водами как единым эколого-курортным регионом. Зачастую действия властей городов-курортов шли вразрез с интересами охраны природы и культурного наследия. Это и безудержная «точечная» застройка курортов коммерческими жилыми многоэтажками и офисами, и уничтожение зеленых насаждений, и хаос с утилизацией отходов…

Впрочем, и сами города-курорты изрядно потеряли от приобщения к статусу «местное самоуправление». Он серьезно ограничил их право напрямую получать финансовую помощь из федерального бюджета. А также мешает вести диалог с федеральными учреждениями и ведомствами. К чему это приводит, рассказал глава Кисловодска Александр Курбатов на недавнем совещании под председательством министра по делам Северного Кавказа:

– Так, Министерство культуры России внесло 40 миллионов рублей на реконструкцию крыши и фасадов памятника культуры «Комплекс Главных нарзанных ванн». После чего на 99 лет передало здание в аренду частной фирме. Арендная плата составляет 13 миллионов рублей в год. Хотя здание стоит на земле города-курорта Кисловодска, вся арендная плата будет уходить в федеральный бюджет. Другой пример. В Кисловодске представительство недавно ликвидированной антинаркотической службы располагалось в переулке Бородинском. Это центр курортной зоны. Вместо того чтобы на принципах государственно-частного партнерства придать этому зданию профильную для курорта функцию, туда без всякого согласования с городскими властями переселяют паспортный стол и миграционную службу. Сейчас Интернет завален публикациями о том, что центр курортной зоны Кисловодска превратился в балаган, где собирается множество людей и машин.

Не мню себя самым умным, но вывод напрашивается сам собой: чтобы курорты федерального значения обрели устойчивость и полнее соответствовали своему предназначению, под ними нужно оставить только один «стул». Как это сделать?

В 80-е годы минувшего века в советской прессе огромной популярностью пользовалась рубрика «Если бы директором был я». Так вот: если бы «директором» был я, то инициировал бы поправку в 131-й Федеральный закон, где бы говорилось, что действие данного закона не распространяется на особо охраняемые эколого-курортные регионы Российской Федерации. Пусть администрациями городов-курортов КМВ управляют государственные служащие, строго придерживающиеся общей стратегии развития курортного региона. Затем я бы очень внимательно посмотрел законопроект о КМВ, разработанный Минкавказом, с тем чтобы максимально усилить в нем федеральное управление. Доводить дело до выделения Кавказских Минеральных Вод в отдельный субъект, наверное, не стоит. Хотя люди моего поколения хорошо помнят, что еще сравнительно недавно Карачаево-Черкесия была частью Ставропольского края. Затем она стала отдельным субъектом Федерации – и никакой катастрофы на Ставрополье из-за этого не случилось. Однако выделение региона Кавказских Минеральных Вод прошло бы куда более болезненно, поскольку затронуло бы границы сразу трех субъектов Федерации: КЧР, КБР и Ставропольского края. Полагаю, надо просто полюбовно договориться с региональными правительствами: вы получаете определенные отчисления от доходов санаторно-курортной отрасли за пользование природными лечебными факторами, но не вмешиваетесь в управление курортным регионом, которое осуществляет базирующийся на КМВ уполномоченный федеральный орган.

Мечты, мечты… Реальность же состоит в том, что я не «директор», а посему все вышесказанное – лишь мои размышления наедине со всеми.