Противодействие коррупции – одно из основных направлений деятельности органов государственной власти Ставрополья. 

Коррупция. Взятка

Для того чтобы документы были юридически «чистыми», правовое управление аппарата краевого правительства занимается устранением не соответствующих федеральному законодательству норм и коррупционных факторов в проектах правовых актов, а также восполняет пробелы в регулировании общественных отношений и совершенствовании регионального законодательства.

Собственно, антикоррупционная экспертиза – это сравнительно новая процедура из комплекса инициатив президента Д. Медведева. Примечательно, что она направлена на профилактику коррупции, начиная с исходного этапа, когда государственное, властное решение только вырабатывается. Нужно сказать, что Правительство России заявило о необходимости введения этой процедуры в практику органов государственной власти еще в Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 годах. Но как раз в период, на который намечался ее запуск (2006-2007 годы), не были разработаны соответствующие механизмы и методики. Сейчас же экспертиза получила полную правовую основу и реализуется на международном, федеральном и региональном уровнях.

К слову, на международном уровне таким правовым актом является Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная нашей страной в 2006 году. Этот документ закрепляет стремление государств-участников периодически проводить оценку соответствующих правовых актов для определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. На федеральном уровне в развитие утвержденного президентом Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы в 2008-м был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», обозначивший экспертизу как один из главных механизмов противодействия и борьбы с этим злом. И, наконец, в 2009-м появился Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов», существенно расширяющий сферу действия антикоррупционной экспертизы. Дело в том, что наряду с проектами нормативных правовых актов экспертизе подлежат и все действующие акты.

В нашем регионе были приняты Закон СК «О противодействии коррупции в Ставропольском крае» и постановление краевого правительства, утверждающее порядок проведения антикоррупционной экспертизы. В общем, именно с формированием нормативной правовой базы на Ставрополье и началась соответствующая работа.

– До этого времени мы действовали в рамках краевой программы административной реформы, – говорит начальник правового управления аппарата правительства СК Татьяна Чуйкова. – И, кстати, экспертизу делало только наше управление, и то лишь в отношении проектов нормативных правовых актов губернатора и правительства края. При этом единой методики не было. Мы использовали в практике материалы, разработанные Министерством экономического развития России и рекомендованные субъектам РФ, а также методику, созданную в Генеральной прокуратуре РФ для системы прокурорского надзора. Вместе с тем начиная с 2007 года сотрудники нашего управления повышали свою квалификацию в этом направлении на специальных семинарах.

С момента появления нормативной базы правительство края возложило функции проведения антикоррупционных экспертиз на правовое управление аппарата ПСК и юридические службы органов исполнительной власти Ставрополья, разрабатывающие нормативные правовые акты. Теперь под экспертизу подпадают правовые акты губернатора и краевого правительства, законопроекты, инициируемые к внесению в Думу СК губернатором или правительством либо внесенные в Думу СК другими субъектами законодательной инициативы, а также все действующие в настоящее время краевые законы и нормативные правовые акты губернатора и правительства.

Сейчас только в исполнительной власти осуществляется, по сути, двойной антикоррупционный нормоконтроль – вначале экспертизу проектов нормативных актов проводят юридические службы органов исполнительной власти, разрабатывающие эти проекты, и уже после их внесения на рассмотрение губернатору или правительству края – правовое управление аппарата ПСК. А уж затем такую же проверку осуществляют органы прокуратуры и юстиции.

– Думаю, что такое направление государственной политики в данной сфере более чем обоснованно, – уверена Т. Чуйкова. – Известно ведь, что главной задачей госуправления является правильная организация людей для обеспечения безопасного и перспективного развития общества. Основное средство решения таких задач – это оптимальное управленческое решение. Однако если оно не будет отвечать признакам и критериям юридической чистоты, не будет исключать при его применении потенциальной возможности злоупотреблений, то все усилия по выстраиванию эффективной модели государственного управления окажутся напрасными. Исходя из этих позиций, государство видит в антикоррупционной экспертизе наиболее эффективный, наименее затратный и довольно серьезный инструмент предупреждения коррупционных правонарушений.

Следует заметить, что правовое управление одновременно проводит антикоррупционную и юридическую экспертизы документов. В случае же выявления в них коррупциогенных факторов, готовит заключение (где не только отражаются сами «нюансы», но и предлагаются способы их устранения) и направляет его разработчику. Хотя заключение имеет рекомендательный характер, разработчик документа, как правило, устраняет указанные факторы на стадии доработки проекта нормативного правового акта. К слову, случаев, когда «коррупциогены» не устранялись, еще не было – разработчики документов прислушиваются к рекомендациям. Ну а если в бумагах все в порядке, на них проставляется штамп правового управления – экспертиза проведена, замечаний нет.

За последние полгода осуществлена антикоррупционная экспертиза более 690 проектов нормативных правовых актов губернатора и правительства СК, 75 законопроектов и 54 законов Ставропольского края, поступивших главе региона на подписание из Думы СК. За этот период экспертиза выявила коррупциогенные факторы в 17 проектах. Все они устранены разработчиками на стадии доработки проектов.

А что это за коррупциогенные факторы и как они могут повлиять на возможность совершения коррупционных правонарушений? В практике проведения экспертизы чаще всего в проектах выявляются положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения. К примеру, так называемая широта дискреционных (используемых по личному усмотрению) полномочий – это отсутствие, неопределенность сроков, условий или оснований для принятия решения. Совсем недавний проект о порядке утверждения уставов бюджетных и казенных учреждений Ставропольского края и внесения в них изменений не содержал сроков подготовки документов и устранения замечаний. Но зато был «насыщен» излишней процедурой согласования проекта с учредителем, утверждающим документ. Если бы этот правовой акт был принят, то ряд действий совершался бы «на усмотрение» исполнителя, в том числе и в «регулируемые» им сроки.

Другая иллюстрация, когда компетенция органа государственной власти или местного самоуправления в отношении граждан или организаций определяется по формуле «вправе». На практике при проведении антикоррупционной экспертизы в проекте положения о проведении открытого конкурса на выполнение регулярных перевозок пассажиров и багажа выявлено, что именно по такой формуле – «вправе» – конкурсная комиссия могла отказать претенденту участвовать в конкурсе. Ясно, что при подобной трактовке все зависело бы от субъективного решения.

Еще пример – наличие в проекте завышенных, неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. Так, в проекте порядка выплаты единовременного пособия усыновителям срок устанавливался до 31 января, а документы, подтверждающие целевое использование средств, должны быть представлены до 1 февраля. Иными словами, между этими двумя сроками отсутствовал временной промежуток для исполнения. Кстати, аналогичный коррупциогенный фактор содержался и в проекте правил пассажирских перевозок на маршрутах межмуниципального сообщения, где предлагалась избыточная процедура согласования открытия маршрутов.

– Причинами появления в проектах подобных коррупциогенных факторов являются, скорее всего, небрежный и поверхностный подход к разработке правил, отсутствие прогнозирования правоприменения нормативного правового акта в случае его принятия и неимение навыков владения правилами юридическо-технического оформления, – убеждена Т. Чуйкова.

Что касается антикоррупционной экспертизы действующих краевых законов и нормативных правовых актов губернатора и правительства СК, то большой объем нормативной правовой базы, а также динамичное изменение федерального законодательства не позволяют провести такую работу одномоментно. Поэтому предусмотрен плановый и системный подход к решению этой задачи в виде ежегодного плана мониторинга данных актов и законов. В реализации плана кроме правового управления аппарата краевого правительства задействованы юридические службы и специалисты отраслевого уровня органов исполнительной власти Ставрополья, выявляющие коррупциогенные факторы в процессе правоприменения актов.

Федеральным и краевым законодательством предусматривается также проведение независимой антикоррупционной экспертизы. Для этого нормативные правовые акты Ставропольского края оперативно размещаются на официальном информационном интернет-портале органов государственной власти края. А по результатам заключения «авторам», проводившим независимую антикоррупционную экспертизу, направляются мотивированные ответы. Кстати, в Главном управлении Минюста РФ по СК получили соответствующую аккредитацию в качестве экспертов девять юридических и физических лиц. Пока от них заключений на нормативные правовые акты губернатора и краевого правительства и их проекты не поступало. Возможно, это говорит об их низкой активности, а может, о том, что у сотрудников правового управления и юридических служб органов исполнительной власти Ставрополья достаточно высокая квалификация в данной сфере. 

Игорь ИЛЬИНОВ